Das Problem ist und bleibt die Schuldenbremse

Schwarz-Grüne Haushaltspolitik

HLZ 9-10/2020: Schuljahr beginnt - Corona bleibt

Der hessische Landtag hat am 4. Juli einen Nachtragshaushalt und die Errichtung eines Sondervermögens mit einer Laufzeit von 2020 bis 2023 in Höhe von 12 Milliarden Euro beschlossen. Mit diesem Betrag, der durch eine entsprechende Kreditaufnahme am Kapitalmarkt erfolgen soll, will das Land die Folgen der Corona-Krise finanzieren: Steuermindereinnahmen des Landes und der Kommunen, gegebenenfalls erforderliche Beteiligungen des Landes an Unternehmen, Ausbau der IT-Infrastruktur insbesondere im Bildungsbereich, Maßnahmen zum Gesundheitsschutz und zur Sicherung der sozialen und kulturellen Infrastruktur und vieles andere mehr. 

Bei dem Sondervermögen handelt es sich um einen Schattenhaushalt. Gleichwohl musste er vom Landtag beschlossen werden, und auch die Ausgaben des Sondervermögens sollen vom Haushaltsausschuss des Landtags kontrolliert werden. Ein solches Sondervermögen einzurichten ist durchaus sinnvoll, weshalb die Landesregierung aus Gründen der Planungssicherheit und Verlässlichkeit gegenüber den Kommunen diesen Weg gewählt hat. Von Städten, Gemeinden und Landkreisen wird dieser Weg deshalb auch begrüßt. 

SPD und FDP im Landtag lehnten die Schaffung eines solchen Sondervermögens allerdings ab. Da die beiden Fraktionen das Sondervermögen durch eine im Ausführungsgesetz zur Schuldenbremse ursprünglich festgeschriebene Zweidrittelmehrheit blockieren konnten, haben die Koalitionsparteien diese Vorschrift in dem Ausführungsgesetz geändert. Dafür reichte die Einstimmen-Mehrheit von CDU und Grüne aus. Dass dies SPD und FDP ärgert, ist nachvollziehbar – aber die insbesondere von der SPD-Vorsitzenden Nancy Faeser geäußerten Vorwürfe, SchwarzGrün verachte das Parlament und greife die parlamentarische Kultur an, erscheinen doch reichlich überzogen. Gerade die Position der SPD ist nicht nachvollziehbar, weil sie bei der Einführung des Ausführungsgesetzes im Jahr 2013 selbst noch gegen die Zweidrittelmehrheit war (1) – eine Regelung, deren Beibehaltung sie im Jahr 2020 so vehement forderte. 

Die von der Landesregierung beschlossenen Maßnahmen sind aus finanzpolitischer Sicht vom Grundsatz her sinnvoll: Durch die aufgenommenen Kredite soll der Rückgang der Steuereinnahmen beim Land und bei den Kommunen ausgeglichen werden. So können Ausgabenkürzungen vermieden werden, die die Wirtschaftskrise massiv verschärfen würden. Darüber hinaus sollen Firmenpleiten verhindert werden, indem das Land Hessen die finanziellen Mittel für Beteiligungen erhöht hat.  Ferner ist die Finanzierung von Corona-bedingten Mehrausgaben vorgesehen. Und schließlich soll die Konjunktur mit einem Teil der aufgenommenen Gelder wieder angeschoben werden. 

Konjunkturpolitisch sinnvoll 

Ob die beschriebenen Maßnahmen jeweils ihr Ziel erreichen, ist aktuell noch nicht absehbar und wird abzuwarten sein. So ist zum Beispiel kaum vorauszusagen, ob die Kommunen trotz der Entlastung durch das Sondervermögen nicht doch vor erheblichen finanziellen Problemen stehen werden und deshalb ihre Schulbauinvestitionen kürzen. Dies wäre aus zwei Gründen fatal: Zum einen wäre dies ein negativer Impuls für die Konjunktur, zum anderen würde der bestehende Investitionsstau im Schulbereich weiter vergrößert. 

Enttäuschend aus bildungspolitischer Sicht ist, dass im Rahmen des Sondervermögens keine deutliche Erhöhung der Ausgaben im Bildungsbereich vorgenommen worden ist. So wäre eine bestmögliche IT-Ausstattung der Schulen sinnvoll: Die Situation an den Schulen während der Pandemie-Krise zeigt, welche Bedeutung der digitalen Ausstattung der Schulen zukommt, wenn Präsenzunterricht nicht oder nur eingeschränkt erfolgen kann und auf E-Learning zurückgegriffen werden muss. Schließlich muss damit gerechnet werden, dass Präsenzunterricht auch im Schuljahr 2020/21 nicht durchgehend stattfinden kann.  

Die Schaffung des Sondervermögens in Verbindung mit der geplanten Kreditaufnahme durch das Land ist im Rahmen der Schuldenbremse möglich: In einem Notfall wie der Corona-Pandemie gestattet es die Verfassung dem Landtag und der Landesregierung, hierauf mit einer unbegrenzten Kreditaufnahme zu reagieren. Allerdings ist auch zwingend vorgeschrieben, dass die im Rahmen des Notfalls geliehenen Gelder in einem „angemessenen“ Zeitraum getilgt werden müssen. Das Ausführungsgesetz zur Schuldenbremse sieht hierfür eigentlich sieben Jahre vor – dieser Zeitraum ist aber nicht zwingend vorgeschrieben. Das Land weicht mit einem jetzt vorgesehenen Zeitraum von 30 Jahren hiervon ab – eine kürzere Frist ist ganz offensichtlich auch für Schwarz-Grün keine Option gewesen. Getilgt werden je 200 Millionen Euro in den Jahren 2021 bis 2023, 300 Millionen pro Jahr im Zeitraum 2024 bis 2027 und 400 Millionen Euro bis einschließlich 2030. In den folgenden 20 Jahren sollen dann jeweils fünf Prozent des Restbetrages an Tilgung geleistet werden – was auf rund 450 Millionen Euro hinausläuft. 

Die Frage der Finanzierung

Die vorgeschriebene Tilgung der jetzt aufgenommenen Staatsverschuldung ist grundsätzlich in Zweifel zu ziehen, denn sie wird die gegebenen Ausgabenmöglichkeiten unter sonst gleichen Bedingungen einschränken. Die Tragfähigkeit der Staatsverschuldung bemisst sich am Verhältnis von Staatsverschuldung zur Wirtschaftsleistung (dem Bruttoinlandsprodukt, kurz BIP). Ein öffentlicher Haushalt kann sich mehr Schulden leisten, je höher die Produktion und damit auch die Steuereinnahmen zur Finanzierung der – aktuell und auf lange Sicht sowieso extrem niedrigen – Zinsen ausfallen. Da in Zukunft das BIP auch wieder wachsen wird, wird sich dadurch auch die Schuldenstandsquote verringern. Ein Abbau der Staatsverschuldung ist mithin ökonomisch nicht zwingend geboten. (2) Wenn die Höhe der Staatsverschuldung trotzdem als problematisch angesehen wird, ist natürlich auch eine Finanzierung der Tilgung durch eine steuerliche Belastung hoher Einkommen und Vermögen denkbar, gegebenenfalls auch in Form einer einmaligen Vermögensabgabe. Dieser Weg hätte den Vorteil, die auch in Deutschland stark gestiegene Ungleichheit von Einkommen und Vermögen zu korrigieren – ein Weg, der aus der Analyse des französischen Verteilungsforschers Thomas Piketty  folgt: Seine umfangreichen empirischen Analysen zeigen, dass die zunehmende Ungleichheit von Einkommen und Vermögen ein wesentliches Kennzeichen des Kapitalismus ist und insbesondere durch steuerpolitische Maßnahmen korrigiert werden sollte. (3)

Schon in den Monaten vor der Corona-Krise war die Schuldenbremse aufgrund des schlechten Zustands von Teilen der öffentlichen Infrastruktur stark in die Kritik geraten. Eine wesentliche Rolle spielte dabei auch der marode Zustand vieler Schulen, hier beträgt der Investitionsrückstand in Deutschland 44 Milliarden Euro. Von vielen Ökonominnen und Ökonomen wurde in diesem Zusammenhang eine Rückkehr zur so genannten „Goldenen Regel der öffentlichen Investitionen“ gefordert, wonach öffentliche (Netto-)Investitionen gerade aus Gründen der Generationengerechtigkeit wieder durch Kredite finanziert werden können sollten.

Kreditfinanzierung zulassen

Die Idee hinter der „Goldenen Regel“ ist, dass auch kommende Generationen von den heute getätigten öffentlichen Investitionen profitieren und deshalb auch an ihrer Finanzierung zu beteiligen sind. Darüber hinaus wirkt die Schuldenbremse entgegen einer weit verbreiteten Auffassung prozyklisch, das heißt im Rahmen eines konjunkturellen Abschwungs bzw. einer längeren stagnierenden wirtschaftlichen Entwicklung droht eine prozyklische und damit krisenverschärfende Politik (4). 

Die Landesregierung scheint mit Blick auf die gegenwärtige Wirtschaftskrise vieles richtig zu machen: So ist es konjunkturpolitisch vernünftig, die staatlichen Einnahmen und damit auch die Ausgaben des Landes und der Kommunen durch die Aufnahme von Krediten zu stützen. Das heißt wie bereits erwähnt natürlich nicht, dass die Maßnahmen im Detail ausreichend sind.  Die eigentlichen haushaltspolitischen Probleme werden allerdings erst nach der Corona-Krise auftreten, denn dann drohen die Vorgaben der Schuldenbremse den Ausgabenspielraum des Landes massiv zu beschneiden. Dies wird die Personal-, Gehalts- und Besoldungsentwicklung im Öffentlichen Dienst genauso betreffen wie die schon jetzt zu niedrigen Ausgaben für die Bildungsinfrastruktur (Gebäude, Digitalisierung usw.). 

Unsinnig ist die Vorgabe, die jetzt durch den Corona-Notfall aufgenommene Staatsverschuldung zwanghaft im Laufe der kommenden Jahre wieder abzubauen. Ganz unabhängig davon könnte je nach Dauer und Tiefe der gegenwärtigen Wirtschaftskrise die Schuldenbremse zu einem prozyklischen Ausgabenverhalten zwingen. 

Aus den genannten Gründen ist und bleibt es daher sinnvoll, die Schuldenbremse abzuschaffen und die Kreditfinanzierung öffentlicher Investitionen wieder zu erlauben. Darüber hinaus sollte die Steuerpolitik durch eine deutlich höhere Besteuerung von einkommensstarken und vermögenden Personen sowie die stärkere Besteuerung von Unternehmensgewinnen die staatliche Finanzierungsbasis verbreitern – auch dies würde die Tragfähigkeit der gegenwärtig unumgänglichen Kreditaufnahme der öffentlichen Hand verbessern. 

Kai Eicker-Wolf
Kai Eicker-Wolf ist Referent der GEW Hessen und des DGB Hessen-Thüringen für Haushaltsfragen und öffentliche Finanzen.


(1) http://starweb.hessen.de/cache/PLPR//18/8/00138.pdf

(2) Kai Eicker-Wolf, Staatsverschuldung, in: Claudia von Braunmühl/Heide Gerstenberger/Ralf Ptak/Christa Wichterich (Hg.), ABC der globalen (Un)Ordnung, Hamburg 2019. 

(3) Generell wäre auch eine Stilllegung der Staatsverschuldung bei der Europäischen Zentralbank möglich und sinnvoll. Dazu Kai Eicker-Wolf, Wer soll das bezahlen?, in: HLZ 6/2020. Zum Hintergrund der Notenbankfinanzierung von Staatsausgaben vgl. Wolfgang Krumbein, Staatsfinanzierung durch Notenbanken!, Marburg 2018. 

(3) Thomas Piketty, Das Kapital im 21. Jahrhundert, München 2014; ders., Kapital und Ideologie, München 2020. 

(4) Achim Truger/Philipp Heimberger, Der Outputlücken-Nonsense gefährdet die Erholung Deutschlands nach der Corona-Krise, makronom.de/der-outputluecken-nonsense-gefaehrdet-deutschlands-erholung-von-der-corona-krise-36125.