Die finanzielle Situation der Kommunen ist prekär. Trotz der Mittel aus dem Sondervermögen drohen die Investitionen einzubrechen. Nur dauerhaft höhere Einnahmen können die strukturelle Unterfinanzierung beenden.
Die Kommunen sind dank Hilfen von Bund und Bundesländern einigermaßen gut durch die Corona-Krise gekommen. Mittlerweile hat sich ihre finanzielle Lage aufgrund der Folgen des Ukraine-Krieges jedoch dramatisch verschlechtert. Das Defizit von Städten, Gemeinden und Landkreisen belief sich im Jahr 2024 bundesweit auf gut 24 Milliarden Euro. Die kommunalen Spitzenverbände rechnen für die kommenden Jahre mit noch höheren Fehlbeträgen von über 30 Milliarden Euro. Auch in Hessen überstieg das kommunale Defizit des vergangenen Jahres mit fast drei Milliarden Euro das Minus in den Jahren nach der internationalen Finanz- und Wirtschaftskrise deutlich (siehe Abbildung). Die prekäre Finanzlage hat verschiedene Gründe. So fällt auf der Einnahmenseite die Entwicklung des Steueraufkommens aufgrund des Konjunkturverlaufs verhalten aus. Auf der Ausgabenseite schlagen unter anderem stark steigende Sozialausgaben zu Buche. Hinzu kommen Steigerungen bei den Personalausgaben. Dabei spielen sowohl ein Beschäftigungszuwachs als auch die Tarifentwicklung eine Rolle. (1)
Personalmangel und Investitionsstau
Neben ihren finanziellen Sorgen plagen die Kommunen zwei große Probleme: ein beträchtlicher Personalmangel und ein hoher Investitionsstau. Ende 2024 schlug der Städte- und Gemeindebund Alarm. Aktuell seien bereits mehr als 100.000 Stellen im öffentlichen Dienst der Kommunen unbesetzt. Weil viele Kommunalbeschäftigte in den nächsten Jahren in den Ruhestand gehen, drohe die Zahl der nicht besetzten Arbeitsplätze auf 230.000 zu steigen. Besonders viele Fachkräfte fehlen in den Kitas. Laut Christian Barthelmes, dem Vorsitzenden des Gesamtpersonalrats der Stadt Frankfurt, sind dort mehr als 1.000 Stellen nicht besetzt. Der Stellenbesetzungsgrad liege bei lediglich 89 Prozent. Mit einer Verschlechterung der Lage sei zu rechnen, da in den kommenden fünf Jahren 20 bis 25 Prozent der Beschäftigten ausscheiden würden.
Ein Problem, das die strukturelle Unterfinanzierung der Kommunen in besonderer Weise widerspiegelt, ist ihr Investitionsstau. Dieser beträgt deutschlandweit 216 Milliarden Euro. (2) Der größte Teil entfällt mit 68 Milliarden Euro auf die Schulen. Die Kitas sind mit rund elf Milliarden Euro betroffen. Für Hessen gibt es keine Zahlen zum kommunalen Investitionsbedarf, weil Landesregierung und Rechnungshof eine entsprechende Abfrage verweigern. Mit dem im März verabschiedeten Sondervermögen für Infrastruktur und Klimaneutralität soll die in vielen Teilen marode öffentliche Infrastruktur saniert werden. Das Sondervermögen hat ein Volumen von 500 Milliarden Euro. Der Anteil der Bundesländer und der Kommunen beläuft sich auf zusammen 100 Milliarden Euro. Auf Hessen entfallen hiervon 7,4 Milliarden Euro, was bei einer Laufzeit von zwölf Jahren einem Wert von rund 620 Millionen Euro im Jahr entspricht.
Angesichts des genannten Investitionsstaus allein der Kommunen in Höhe von 216 Milliarden Euro ist es offensichtlich, dass 100 Milliarden Euro nicht reichen werden, um die Infrastruktur der Bundesländer und der Kommunen zu sanieren. Aufgrund der großen Probleme in den Haushalten ist in den kommenden Jahren sogar ein Rückgang der kommunalen Investitionen zu befürchten – und das auch unter Berücksichtigung der Mittel aus dem Sondervermögen.
Die tieferliegende Ursache für die Unterfinanzierung der Kommunen sind Verstöße gegen das Konnexitätsprinzip. Diesem zufolge muss die Gebietskörperschaftsebene für die Kosten einer Maßnahme aufkommen, die die entsprechende Maßnahme veranlasst. Wenn also Bund und Bundesländer die Umsetzung von Aufgaben auf kommunaler Ebene beschließen, dann müssen sie auch die erforderlichen Gelder bereitstellen. Das Konnexitätsprinzip ist in der Vergangenheit häufig verletzt worden. Das jüngste Beispiel dafür ist der Rechtsanspruch auf einen Ganztagsplatz. In den meisten Bundesländern müssen ihn die Kommunen umsetzen, ohne dass ihnen ausreichend Mittel für das erforderliche Personal und notwendige Investitionen zur Verfügung gestellt werden. So beklagt der Hessische Städtetag, dass mehr als eine Milliarde Euro für die erforderlichen Baumaßnahmen fehlen.
Als Reaktion auf ihre Haushaltslöcher fordern die kommunalen Spitzenverbände neben mehr Geld mittlerweile immer häufiger den Abbau von Standards. Damit soll Geld gespart werden. Dieser Weg ist problematisch, denn er führt zu einer Verschlechterung von Leistungen. Ein bereits umgesetztes Beispiel dafür ist die von der Landesregierung auf Wunsch der Kommunen beschlossene Verschlechterung bei den Fachkraftschlüsseln im Kita-Bereich. Eine aktuelle Forderung, die in die gleiche Richtung zielt, ist der komplette Verzicht auf Standards für das Ganztagspersonal an Grundschulen.
Lösungsansätze
Die aufgeführten Probleme können durch einen Abbau von Standards nicht gelöst werden. Dies würde vielmehr negative gesamtgesellschaftliche Folgen nach sich ziehen, die sich unter anderem schon jetzt in den schlechten Ergebnissen von Bildungstests zeigen. Letztlich erscheint eine erhebliche Verbesserung der Einnahmeseite unumgänglich. Um die Steuerkraft der Kommunen zu erhöhen, könnte die Gewerbesteuer ausgeweitet werden. Das Aufkommen aus dieser Steuer steht weitestgehend den Kommunen zu. Denkbar wäre etwa die Einbeziehung der gesamten Einkünfte aus selbständiger Tätigkeit, einschließlich der freien Berufe.
Wünschenswert wären darüber hinaus dauerhaft höhere Zuweisungen durch das Land, zum Beispiel im Rahmen des Kommunalen Finanzausgleichs (siehe Kasten). Dies wäre finanzierbar, wenn die Vermögensteuer wieder erhoben würde. Das Aufkommen aus der Vermögensteuer fließt ausschließlich den Bundesländern zu. Das Land Hessen könnte aufgrund einer moderaten Besteuerung von Vermögen ab einer Million Euro mit Mehreinnahmen in Höhe von mehr als zwei Milliarden Euro rechnen.
In der gegenwärtigen Lage wäre es zudem sinnvoll, wenn das Land den Kommunen mit kreditfinanzierten Investitionen im Rahmen der Schuldenbremse helfen würde. Ein kleiner Schritt in diese Richtung sind die im Rahmen des Nachtragshaushalts für das Jahr 2025 vorgesehenen 300 Millionen Euro an Soforthilfen für die Kommunen. Sinnvoll wären aber weitergehende Maßnahmen, zum Beispiel ein Landesinvestitionsprogramm im Schulbau. (3) Generell sollte die Schuldenbremse abgeschafft werden. So könnte das Land seine Investitionen in die Infrastruktur über Kredite finanzieren und hätte einen größeren Spielraum für Zuweisungen an die Städte, Gemeinden und Landkreise.
(1) Ronny Freier/René Geißler/Christian Raffer/Henrik Scheller (2025): Kommunaler Finanzreport 2025. Knappe Kassen, große Aufgaben, Gütersloh.
(2) Christian Raffer/Henrik Scheller/Frieda von Zahn (2025): KfW-Kommunalpanel 2025, Frankfurt.
(3) Vgl. dazu den Artikel zum Schulbau in dieser HLZ, S. 12-13.